重庆星空律师事务所 吕平
《优化营商环境条例》（以下称《条例》）于2019年10月23日公布，自2020年1月1日施行。《条例》包括总则、市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则等七章共七十二条。聚焦当前“准入成本高、准入不准营”“市场退出障碍”“融资难、融资贵”“市场资源不平衡”“重复检查、一刀切”等企业反映集中突出的痛点难点问题，为了持续优化营商环境，不断解放和发展生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展，《条例》应运而生。“《条例》的颁布，填补了关于优化营商环境建设的立法空白，是国家深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和内生动力、推动高质量发展的一项新的重大举措，在我国营商环境建设制度史上具有里程碑意义。”
一、关于总则部分
总则部分内容包括优化营商环境的目的、原则、措施组织领导以及市场主体平等、公平参与、守法诚信、履行义务等。
《条例》第三条明确优化营商环境的目的在于着力提升政务服务能力，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。围绕这一目的，国家的政策是持续深化简政放权、放管结合，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。
《条例》第四条规定了优化营商环境应当坚持的原则是市场化、法治化、国际化。三化中，法治化是核心，市场化和国际化都是通过具体的法律制度来体现和保障的。法治是最好的营商环境，《条例》将近年来不同地区在优化营商环境方面行之有效的政策、意见、经验和创新措施上升为法律制度，为优化营商环境提供了法律保障，当然，在营商环境优化进程中，亟需制定和修正相应配套的法律法规。
《条例》五至九条规定了优化营商环境的具体措施。一是国家建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，保障各类市场主体公平参与竞争。二是在对待非公有制经济的态度上，国家继续坚持“鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的宪法精神（关于非公有制经济，宪法在不同时期有不同的规定，1988年、1999年《宪法修正案》中，国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理的政策，2004年修正为国家鼓励、支持和引导非公有制经济发展，并依法实行监督和管理的政策）。三是在组织领导上，《条例》规定县级以上人民政府根据实际情况，可以明确优化营商环境工作的主管部门，同时，为鼓励这些部门在法治框架内为探索原创性、差异化的具体措施中所出现的失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任；这一规定的目的是旨在鼓励工作部门积极探索、实践优化营商环境的具体措施和实践经验，为地方各级政府及部门制定营商法规文件预留空间。四是国家建立和完善以市场为主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系；所谓营商环境评价体系，源自2003年起世界银行为督促各国改善营商法律和监管环境，促进市场经济的发展与繁荣而形成的系列营商环境评价指标体系，包括投资者保护、税收、跨境贸易、合同执行、破产保护和劳动力市场监管等十一个方面，共十二个一级指标，四十七个二级指标，以此衡量一个国家和地区营商环境的优劣。根据世界银行发布的报告，目前我国营商环境排名世界第四十六位。同时，基于权利义务对等的原因，《条例》第九条规定了市场主体应当守法诚信，恪守社会公德和商业道德，履行安全、质量、劳动者、消费者权益保护等法定义务。
二、关于市场主体保护部分
本部分是对市场主体自主权、平等权、人身财产权、知识产权、维权平台等权益保护的规定。
对于资金、技术、人力资源及土地等自然资源在内的生产要素、公共服务资源如何平等使用和保护？《条例》第十二条第二款规定，政府及其有关部门在政府安排资金、土地供应、税费减免，标准制定、项目申报政策等方面，应当平等对待各类市场主体，不得制定或实施歧视性政策措施。本规定从法律制度层面上解决了现实中非公有制经济、弱小企业在行业准入、招投标、资源分配等方方面面的不公正待遇问题。
关于知识产权保护方面，《条例》第十五条第一款规定了建立惩罚性赔偿制度。对于知识产权侵权损害赔偿问题，现行《著作权法》《专利法》没有规定惩罚性赔偿制度，只有2013年8月修订后的《商标法》第六十三条第一款规定了对于恶意侵犯商标专用权、情节严重的，可以按照确定损失数额的一至三倍确定赔偿数额的惩罚性赔偿制度，2019年4月修订后则可以按照确定损失数额的一至五倍确定赔偿数额。透过《条例》的规定，及时修订《著作权法》《专利法》等法律，引入行之有效的惩罚性赔偿制度，着力解决“知识产权侵权成本低、维权成本高”的现实问题，加大对知识产权的保护力度已经来日不远。
为市场主体高效、便捷进行维权，降低维权成本，预防行政处理中相互推诿、久拖不决的行为，《条例》第十八条规定，国家推动建立全国统一的市场主体维权服务平台，为市场提供高效、便捷的维权服务。
三、关于市场环境部分
营商环境的实质，体现为一种政商关系，市场环境归根结底是由政府及其部门主导和决定的，为此，《条例》在本部分规定了推行商事登记、市场准入、减税降费、行政收费、支持融资、政府履约等制度改革。
在商事登记方面，《条例》第十九条规定了推行“证照分离”制度改革。这一制度改变了传统先许可后登记的商事登记模式，打破“准入不准营”的僵局，积极为市场主体及时取得商事登记开展营业活动创造条件。目前，在自贸试验区已经开展了“证照分离”全覆盖试点。
在市场准入方面，《条例》第二十条规定实行全国统一的市场准入负面清单制度，清单以外的领域，各类市场主体可以平等进入。全国统一的市场准入负面清单制度，在于破解地方保护主义、国企与民企、大企与小企等不平带待遇难题，可以说是“机会平等”最核心的要素。
在涉企保证金及经营服务性收费等方面，《条例》第二十五条规定实行清单管理，推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金制度。本规定的目的一是预防乱收费行为，二是有效缓解企业的资金压力。
在中小企业融资方面，《条例》第二十六条、二十七条鼓励、引导商业银行等金融机构增加对民营企业、中小企业的信贷投放，合理增加中长期和信用贷款支持，政府支持符合条件的民营企业、中小企业依法发行股票、债券以及其他融资工具，扩大直接融资规模。
在政府履约方面，《条例》第三十一条、三十二条规定，地方各级政府及其部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的合同，不得以行政区划调整、责任人更替为由违约毁约；国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，加大拖欠行为的清理力度。
四、关于政务服务
建立服务型政府，为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务，是深化放管服改革的重要方面，为此，《条例》在本部分作了具体规范。一是编制并公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南，同意事项实行无差别、同标准受理；二是推行政府及其部门当场办结、一次办结、限时办结制度；三是建立全国一体化在线政务平台，推动政务服务事项在全国范围内实现“一网通办”；四是国家严格控制新设行政许可、精简行政许可，优化工程建设项目审批流程、许可改告知承诺等办理方式；五是设定证明事项，坚持却有必要、从严控制的原则，能够被其他材料涵盖或者替代，以及开具单位无法调查核实的，不得设定证明事项。
五、关于监管执法部分
放、管、服是一个问题的三个方面，三者相互联系、相互依存，放不等于不管，管即是服，但是，《条例》将对市场主体的监管严格控制在法律法规规定和职责范围内，法无禁止即为允许。
《条例》在本部分推行“管”的新举措、新方法。一是推行构建信用监管新型监管机制；二是对属于监管范围内的行政检查采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，并将查处结果一同及时公开的“双随机、一公开”制度。三是要求政府及其部门对于依法进行的清理整顿、专项整治活动，除对涉及生命安全、重特大事故或国家重大活动并经批准外，不得在相关区域采取相关行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施，不得将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。
当然，《条例》只是优化营商环境原则和制度性的设计与安排，具有宏观上的指引作用，具体的规则规范还需国家根据需要，及时制定或者修改、废止有关法律、法规、规章、行政规范性文件。在法治保障方面，《条例》规定政府及其有关部门应当整合律师、公证、司法鉴定、调解、仲裁、等公共法律资源，加快推进公共法律服务体系建设，为优化营商环境提供全方位服务。